五、坚持在法治轨道上推进国家

治理体系和治理能力现代化

——关于全面依法治国的时代使命

1．法治是国家治理体系和治理能力的重要依托

（49）“法者，治之端也。”习近平总书记强调:“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”全面依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家事业发展。只有全面依法治国，才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性，才能最大限度凝聚社会共识。

法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题,综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的“陷阱”，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。

历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。我们党领导社会主义法治建设，既有成功经验，也有失误教训。特别是十年内乱期间，法治遭到严重破坏，党和人民付出了沉重代价。经验和教训使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安;什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。新中国成立七十多年来，我国之所以创造出举世瞩目的发展成就，同我们党不断推进社会主义法治建设有着十分紧密的关系。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。

（50）国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，有效保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。

我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。习近平总书记强调:“坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。”全面依法治国，是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务。在“四个全面”战略布局中，全面依法治国具有基础性、保障性作用。落实好这项重大战略任务，对推动经济持续健康发展、维护社会和谐稳定、实现社会公平正义，都具有十分重要的意义。没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。我们党在一个有着十四亿多人口的大国长期执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，就必须把全面依法治国坚持好、贯彻好、落实好。

2．更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用

（51）全面推进依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。习近平总书记指出:“我们提出全面推进依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋。”必须更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。

中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步。无论是实现“两个一百年”奋斗目标，还是实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面依法治国既是重要内容，又是重要保障。必须把全面依法治国摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。要充分发挥法治的引领、规范和保障作用，以深化依法治国实践检验法治建设成效，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动各方面制度更加成熟、更加定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化。

（52）坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有。这些风险挑战，有的来自国内，有的来自国际；有的来自经济社会领域，有的来自自然界。要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。

这次新冠肺炎疫情,就是一场突如其来的重大风险挑战，能不能坚持依法科学有序防控至关重要。在疫情防控关键时刻，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作”，强调各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。各地区各部门切实推进依法防控、科学防控、联防联控，从立法、执法、司法、普法、守法各环节全面发力，严格按照法定权限和程序实施防控措施，严厉打击妨害疫情防控的违法犯罪行为，依法化解涉疫矛盾纠纷，为疫情防控取得重大战略成果提供了有力法治保障。

3．坚持改革与法治同步推进

（53）改革与法治如鸟之两翼、车之两轮。要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。

改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们常说的改革和法治是“两个轮子”的含义。

（54）在法治下推进改革。深化改革需要发挥法治规范和保障作用，做到依法依规进行。凡属重大改革要于法有据，在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。

在改革中完善法治。全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务，也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁。解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。要坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。随着中国特色社会主义事业不断发展，法治建设将承载更多使命、发挥更为重要的作用。古人讲，“法与时移”，“观时而制法，因事而制礼”。法律作为上层建筑，一定要适应经济基础的变化而变化。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。我们既要着眼长远、打好基础、建好制度，又要立足当前、突出重点、扎实工作，不断推进全面依法治国向纵深发展。

4．坚持依法治军、从严治军

（55）依法治军、从严治军，是我们党建军治军的基本方略。深入推进依法治军、从严治军，是全面依法治国总体部署的重要组成部分，是实现强军目标的必然要求。习近平总书记指出:“国家要依法治国，军队要依法治军。”一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化军队必然是法治军队。

党对军队绝对领导是依法治军的核心和根本要求。深入推进依法治军、从严治军，必须紧紧围绕党在新时代的强军目标，着眼全面加强革命化现代化正规化建设，坚持党对军队绝对领导，坚持战斗力标准，坚持官兵主体地位，坚持依法和从严相统一，坚持法治建设与思想政治建设相结合，创新发展依法治军理论和实践，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。

（56）深入推进依法治军、从严治军，要求我们的治军方式发生一场深刻变革。习近平总书记指出:“军队越是现代化，越是信息化，越是要法治化。”在信息网络时代，战争过程日益科学化，军队建设、管理和作战行动更加强调标准化、规范化、精细化。这就要对军队各方面进行严格规范，建立一整套符合现代军事发展规律、体现我军特色的科学的组织模式、制度安排和运作方式，推动军队正规化建设向更高水平发展。各级要严格按照法定职责权限抓好工作，努力实现三个根本性转变，即从单纯依靠行政命令的做法向依法行政的根本性转变，从单纯靠习惯和经验开展工作的方式向依靠法规和制度开展工作的根本性转变，从突击式、运动式抓工作的方式向按条令条例办事的根本性转变，在全军形成党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职的良好局面。

军无法不立,法无严不威。要直面问题，围绕构建系统完备、严密高效的军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系、军事法治保障体系，抓好军事法治建设重点任务落实。要用强军目标审视和引领军事立法，提高军事法规制度的针对性、系统性、操作性。军事法规制度建设必须同国家法律体系建设进程相协调，同我军建设、改革和军事斗争准备实践相适应。要加强同国家立法工作的衔接，突出加强改革急需、备战急用、官兵急盼的军事法规制度建设，健全完善实在管用、系统配套的中国特色军事法规制度体系。要推进军事法规制度建设集成化、军事法规法典化，推进军事司法制度改革。要坚持严字当头，强化执纪执法监督，严肃追责问责，把依法从严贯穿国防和军队建设各领域全过程，真正使铁规生威、铁纪发力。要抓住治权这个关键，构建严密的权力运行制约和监督体系，切实把权力关进制度的笼子里。

强化全军法治信仰和法治思维。深入推进依法治军、从严治军，首先要让法治精神、法治理念深人人心，使全军官兵信仰法治、坚守法治。没有这一条，依法治军、从严治军是难以推进的。要在全军深入开展法治宣传教育，把法治教育训练纳入部队教育训练体系，把培育法治精神作为强军文化建设的重要内容，引导广大官兵将法治内化为政治信念和道德修养，外化为行为准则和自觉行动。依法治军关键是依法治官、依法治权。领导干部要自觉培养法治思维，带头尊法学法守法用法，做到心有所畏、言有所戒、行有所止。要按规则正确用权、谨慎用权、干净用权。

锻造法纪严、风气正的过硬基层。以严明的法治和纪律，凝聚铁的意志、锤炼铁的作风、锻造铁的队伍。全面落实依法治军、从严治军方针，贯彻条令条例，坚持按纲抓建。对基层建设有关政策制度进行全面梳理,搞好科学论证，做好立改废释工作。严格管理部队，坚持严格要求同热情关心相结合，坚持纪律约束同说服教育相结合，确保部队高度集中统一和安全稳定。把正风肃纪反腐压力传导到基层，深入纠治官兵身边的“微腐败”和不正之风，把基层搞得清清爽爽。

5．坚持依法保障“一国两制”实践与推进祖国统一

（57）“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的一个伟大创举。必须高度重视依法保障“一国两制”实践，善于运用法治思维和法治方式进行治理，牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对特别行政区全面管治权。巩固和深化两岸关系和平发展，坚定不移维护国家主权、安全、发展利益。

中华人民共和国宪法和特别行政区基本法共同构成特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在特别行政区实行的制度和政策，是“一国两制”方针的法律化、制度化，为“一国两制”在特别行政区的实践提供了法律保障。必须始终依照宪法和基本法办事，自觉维护宪法的最高法律地位和最高法律效力，维护宪法和基本法权威。

（58）全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针。深刻认识“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内，绝不容忍任何挑战“一国两制”底线的行为。坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序，把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异、维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高特别行政区自身竞争力结合起来。完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，坚持“爱国者治港”、“爱国者治澳”原则，坚持以爱国者为主体的“港人治港”、“澳人治澳”，提高特别行政区依法治理能力和水平。要支持行政长官和特别行政区政府依法施政、积极作为，团结带领香港、澳门各界人士齐心协力谋发展、促和谐，保障和改善民生，有序推进民主，维护社会稳定，履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。

在推进“一国两制”实践中，中央高度重视依法治港治澳，行使好宪法和基本法赋予的权力，坚决维护国家根本利益和特别行政区整体利益。二〇一六年，全国人大常委会主动释法，作出关于香港基本法第一百零四条的解释，明确香港特别行政区相关公职人员就职时必须依法宣誓的含义和要求，充分表明中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场。二〇一七年，全国人大常委会批准内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排，确认有关合作安排符合宪法和香港基本法，解决了在香港特别行政区行政区域范围内实施“一地两检”的合宪性、合法性依据问题。二〇一九年，党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对推进新时代“一国两制”实践、坚持和完善“一国两制”制度体系作出顶层设计和总体部署。全国人大及其常委会坚决贯彻党中央决策部署，从二〇二〇年五月到二〇二一年三月，在不到一年时间里出台系列决定和立法，包括以“决定＋立法”方式作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定、制定香港特别行政区维护国家安全法，以“决定＋修法”方式作出关于完善香港特别行政区选举制度的决定、修改香港基本法附件一和香港基本法附件二，以及关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定、关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定。这些都是根据宪法和香港基本法的有关规定，适应新的形势和需要作出的重要制度安排，有利于切实维护国家主权、安全、发展利益，切实维护宪法和香港基本法确立的香港特别行政区宪制秩序，保持香港长治久安和长期繁荣稳定,推进“一国两制”实践行稳致远。

要在香港、澳门社会特别是公职人员和青少年中广泛开展宪法和基本法、特别行政区维护国家安全法宣传教育，推动全社会养成尊崇、遵守和维护宪法和基本法、特别行政区维护国家安全法的意识和习惯,持续增强香港、澳门同胞的国家意识和爱国精神，确保“一国两制”始终沿着正确方向前进。

（59）台湾是中国一部分、两岸同属一个中国的历史和法理事实，是任何人任何势力都无法改变的。我们对台大政方针是明确的、一贯的，不会因台湾政局变化而改变。“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式。“一国两制”在台湾的具体实现形式会充分考虑台湾现实情况，会充分吸收两岸各界意见和建议，会充分照顾到台湾同胞利益和感情。在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，和平统一后，台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重，台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益将得到充分保障。

运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规，依法规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作。要运用法律手段捍卫一个中国原则、反对“台独”，增进维护一个中国框架的共同认知，推进祖国和平统一。推动两岸就和平发展达成制度性安排。继续加强两岸同胞交流往来，实施惠及两岸同胞的政策法律措施，扩大台湾基层民众受益面和获得感。完善保障台湾同胞福祉和在大陆享受同等待遇的制度和政策，持续出台实施惠台利民政策措施，让台湾同胞分享发展机遇，参与大陆经济社会发展进程。积极推进两岸经济合作制度化，打造两岸共同市场，为发展增动力，为合作添活力，壮大中华民族经济。要推动两岸文化教育、医疗卫生合作，促进社会保障和公共资源共享，支持两岸邻近或条件相当地区基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。支持两岸法学法律界交流交往。加强大陆同台湾的执法合作和司法（行政）方面的联系与协作，共同打击跨境违法犯罪活动，切实维护台胞合法权益。

6．坚持依法治网

（60）网络空间不是“法外之地”，同样要讲法治。网络空间是虚拟的，但运用网络空间的主体是现实的。习近平总书记指出:“网络空间同现实社会一样，既要提倡自由，也要保持秩序。自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。”既要尊重网民交流思想、表达意愿的权利，也要依法构建良好网络秩序，这有利于保障广大网民合法权益。

网络空间是亿万民众共同的精神家园。网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。谁都不愿生活在一个充斥着虚假、诈骗、攻击、谩骂、恐怖、色情、暴力的空间。要本着对社会负责、对人民负责的态度，在加强网络内容建设、做强网上正面宣传的同时，依法加强网络空间治理。要把依法治网作为基础性手段，推动依法管网、依法办网、依法上网，确保互联网在法治轨道上健康运行。

（61）加快制定完善互联网领域法律法规。这几年，我们坚持依法治网，加快网络立法进程,出台了一批法律法规，网络空间法治化持续推进；但同网络空间快速发展新形势相比，互联网领域立法仍有很多空白，依法治网水平仍有待提高，广大网民尊法守法意识有待增强。要加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，抓紧补齐短板。

依法加强数据安全管理。加大个人信息保护力度，规范互联网企业和机构对个人信息的采集使用，特别是做好数据跨境流动的安全评估和监管。一些涉及国家利益、国家安全的数据，很多掌握在互联网企业手里，企业必须保证这些数据安全。要加强关键信息基础设施安全保护，强化国家关键数据资源保护能力，增强数据安全预警和溯源能力。制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度。加大对技术专利、数字版权、数字内容产品及个人隐私等的保护力度，维护广大人民群众利益、社会稳定、国家安全。加强国际数据治理政策储备和治理规则研究，提出中国方案。

依法严厉打击网络违法犯罪行为。利用网络鼓吹推翻国家政权，煽动宗教极端主义，宣扬民族分裂思想,教唆暴力恐怖活动，等等，这样的行为要坚决制止和打击。利用网络进行欺诈活动，散布色情材料，进行人身攻击，兜售非法物品，等等，这样的言行要坚决管控和治理，决不能任其大行其道。没有哪个国家会允许这样的行为泛滥开来。对网络黑客、电信网络诈骗、侵犯公民个人隐私等违法犯罪行为，要切断网络犯罪利益链条，持续形成高压态势，维护人民群众合法权益。

共同维护网络空间和平安全。随着世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，互联网对人类文明进步将发挥更大促进作用。同时，互联网领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显。不同国家和地区信息鸿沟不断拉大，现有网络空间治理规则难以反映大多数国家意愿和利益；世界范围内侵害个人隐私、侵犯知识产权、网络犯罪等时有发生，网络监听、网络攻击、网络恐怖主义活动等成为全球公害。要倡导尊重网络主权，同各国一道，加强对话交流，有效管控分歧，推动制定各方普遍接受的网络空间国际规则，制定网络空间国际反恐公约，健全打击网络犯罪司法协助机制。